Situation actuelle de la régulation du commerce international ou la contre-offensive du libre-échange 04 mars 2007

Après 10 ans de négociations plus ou moins chaotiques, l’OMC est atteinte d’une crise de légitimité, vu son incapacité à faire accepter par tous de nouvelles règles multilatérales de libéralisation. Le dernier cycle de négociations, dit de Doha, basé par antiphrase sous l’égide du "développement" semble bloqué : fin juillet 2006, les 6 plus grands acteurs ont annoncé l’impossibilité de s’entendre, annonce concrétisée quelques jours plus tard par celle du report officiel des négociations sine die.

OMC : un blocage salutaire

Le blocage actuel est logique, et il constitue une bonne nouvelle. Logique, car le système multilatéral tel qu’il est conçu à l’OMC s’effondre sous ses propres contradictions ; une bonne nouvelle, car il laisse le champ à l’invention, jamais tentée ni pensée, d’un autre système de régulation du commerce international qui ne place pas la libre concurrence en dogme central et indépassable. Le blocage est logique. Déjà, la réunion ministérielle de Hongkong (14 et le 18 décembre 2005), n’avait conclu que sur un accord a minima, obtenu essentiellement par la volonté de quelques uns des Etats les plus influents (Etats-Unis, Union Européenne, Inde et Brésil) de laisser une ultime chance à un cycle de négociations qui patinait depuis ses débuts. Après des semaines de négociations à Genève, les Etats ont dû constater qu’ils ne pourraient pas même se mettre d’accord sur les modalités techniques des négociations, et ont dû se résoudre à constater publiquement le blocage. Il est vrai que le fonctionnement même de l’OMC explique en partie le blocage actuel. Ce fonctionnement est peu connu, mais il est instructif de la violence réelle qui règne entre Etats, violence fort peu spectaculaire, mais constante. Mais, même le fonctionnement particulièrement opaque et antidémocratique de l’OMC n’aura pas suffit à aplanir les contradictions entre Etats. Celles-ci portent d’abord, voire essentiellement, sur les questions agricoles. En premier lieu, l’enjeu n’est pas du tout le même entre les Etats : certains se battent pour accroître leur capacité d’exportation, d’autres simplement pour leur survie alimentaire. De plus, les mécanismes prévus en faveur des pays en voie de développement ont pu apparaître comme largement insuffisants. Les mesures de sauvegardes spéciales ont été discutées, ainsi que des mesures permettant aux pays les plus pauvres d’avoir un accès privilégié aux marchés du Nord, mais elles sont apparues au mieux d’un intérêt minime, voire sans intérêt du tout pour les pays du Sud. Par ailleurs, les négociations agricoles ont constamment été polluées par des arrières pensées, du fait de la pratique des pays subventionnant le plus leurs agricultures, Etats-Unis et Union européenne en tête, de sous-déclarer leurs subventions réelles et de les sous-estimer. De toutes façons, les mécanismes de subventions autorisés font la part belle aux économies capables de les "découpler" de la production : seuls les pays développés ont les moyens financiers de le faire. Mais, toutes ces raisons sont insuffisantes pour expliquer le blocage : c’est bien la volonté de pays du Nord de ne pas dépasser un certain point dans ce qu’ils auraient considéré comme un "abandon" de leur agriculture, volonté alliée à celle d’obtenir un maximum de concessions dans les deux autres dossiers importants, les services et l’accès aux marchés non agricoles, qui a abouti à une impasse. Toutefois, c’est bien pour les négociations sur les services et l’accès aux marchés industriels que les pays développés auront montré le plus d’activisme. Les négociations sur les services sont celles qui sont allées le plus loin, et sans le dossier agricole, elles auraient pu aboutir. L’accord de Hongkong, dans son article 7, prévoyait un mécanisme extrêmement efficace pour faire avancer les négociations : il a s’agit de réunir un certain nombres de "pays amis" (de la libéralisation) de tel ou tel secteur, et de leur demander d’établir la liste de ce qu’ils entendaient voir libéraliser chez certains de leurs partenaires commerciaux ainsi ciblés. Comme les pays réunis ont déjà des relations commerciales appréciables entre eux, et qu’il n’est nul besoin ainsi de s’encombrer avec certains pays sous développés ne présentant aucun intérêt commercial dans les secteurs concernés, ce mécanisme était capable d’aboutir rapidement. De fait, le 28 février 2006, un certain nombre de listes d’exigences sont parues, discrètement, sur des secteurs aussi divers que la grande distribution, les services financiers, mais aussi l’investissement et le déplacement transfrontières des travailleurs salariés. Il faut noter à cet égard l’activisme jamais démenti de l’Union européenne qui aura été de pratiquement tous les groupes de pays amis, ou peu s’en faut. Il faut remarquer aussi que le secteur concernant le déplacement des travailleurs salariés a vu l’Union européenne être désignée comme une des cibles de ses partenaires commerciaux. Ces négociations, promouvant un système de concurrence entre ceux des travailleurs qui, dans le monde, bénéficient d’un système de protection sociale et ceux qui n’en bénéficient pas, auraient des conséquences sociales considérables en cas d’application. La Commission européenne qui conduit les négociations pour les Etats de l’Union, les gouvernements nationaux qui lui donnent mandat, et les médias qui ont pour mission d’informer les citoyens de ce qui se négocie en leur nom ont gardé là-dessus une discrétion que n’explique pas seule la complexité de la question. Le dossier de l’accès aux marchés non agricoles (c’est-à-dire les marchés industriels, plus la pêche et la sylviculture) aura lui aussi focalisé l’attention et n’a pas pu aboutir. Là encore, les contradictions entre les Etats étaient trop fortes : le but est de rechercher les modalités par lesquels les Etats consentiraient à baisser leurs droits de douane. Depuis Hongkong, les discussions ont tourné autour de la formule mathématique qui serait choisie pour réduire ces droits de douane, formule éventuellement assortie de coefficients permettant le cas échéant à certains pays de rehausser certains droits en cas de nécessité. Bien entendu, l’Union européenne et les Etats-Unis soutenaient la formule qui prévoyait les coupes les plus importantes, au mépris des considérations de développement. Le Brésil, pour pouvoir obtenir des concessions sur le dossier agricole, a fait ses propres propositions, l’Inde également, mais aussi des pays caraïbes, mettant l’accent sur le fait que puisque le cycle de négociations de Doha est censé être celui du développement, il fallait faire sur la question de l’accès aux marchés non-agricoles des propositions réellement généreuses. Il n’en a pas été question.

Relance des accords bilatéraux déjà nombreux

Dès l’annonce du blocage, la ministre française du commerce extérieure, Mme Christine Lagarde a indiqué : "On doit regarder maintenant les alternatives, c’est-à-dire les négociations plurilatérales de nature régionale". Tous les représentants des Etats sont allés dans ce sens. A bien des égards, la réalité est déjà celle-là : n’a-t-on pas vu récemment le Parlement européen se prononcer en faveur du PET, Partenariat économique transatlantique, sorte d’accord visant à transformer l’Union européenne et les Etats-Unis en vaste zone de libre-échange ? Par ailleurs, l’Union européenne s’active beaucoup dans la passation d’accords bilatéraux, ainsi que les Etats-Unis. Des accords avec toutes les parties du monde ou peu s’en faut sont en négociations : l’UE et l’Asean  , la communauté andine, le Mercosur  , etc. Tous ces accords sont dits OMC+, car ils prévoient des règles encore plus drastiques que celles prévues dans le cadre multilatéral, notamment en matière d’investissement et d’accès au marché. Pascal Lamy lui-même, dans un discours le 17 janvier 2007 estimait qu’il y aura 400 accords commerciaux préférentiels d’ici à 2010 dans le monde. M. Lamy estime que le travail en bilatéral effectué depuis l’échec de Hong Kong n’était pas inutile mais que le moment est venu de remettre un peu d’ordre dans tout cela, et de faire de ces 400 accords en cours de finalisation un bon gros accord multilatéral qui remette chacun à sa place dans le village global. Si on rapproche cette relance des accords bilatéraux avec le fait que, à l’OMC, des accords sectoriels ont pu être dessinés (on l’a vu sur les services), il faut désormais analyser l’OMC non comme un instrument par lequel les Etats sont censés parvenir à des résultats, mais comme un lieu de négociations où sont possibles des accords partiels déclinés ensuite dans les accords bilatéraux ou régionaux, accords qui peuvent porter sur certains secteurs d’activités ou être de portée plus générale.

Régulations intérieures et ORD

Un point essentiel mérite notre attention : le sort des "régulations intérieures" (domestic regulations) qui font l’objet de négociations spécifiques, et qui peuvent très bien être relancées. Il s’agit d’encadrer par les règles de l’OMC la capacité des Etats à prendre des réglementations intérieures. Actuellement, les négociations portent sur les licences, les certifications, et sur les processus de décision concernant les réglementations intérieures. Les négociations ont un peu avancé, mais elles se heurtent à des difficultés redoutables. Toutefois, l’objectif est clair : il s’agit, dans le cadre de l’AGCS, de donner chair à l’article VI-4, celui qui décide de l’abrogation de toutes mesures restreignant le commerce qui ne seraient pas jugées "nécessaires". Si ce point avançait (et la caractère technique et peu spectaculaire de la question peut le permettre), nous serions confrontés à une multiplication de jurisprudences de l’ORD qui aboutiraient à détricoter les réglementations intérieures, dans tous les secteurs (social, environnemental etc.) Outre ces 2 aspects concernant le commerce international à proprement parler, le contexte européen ne saurait être oublié : dans une UE à l’agenda libéral revendiqué (l’Agenda de Lisbonne), le contexte est celui du PET et de les politiques de libéralisation de l’UE. Le PET ou la zone de libre-échange Etats-Unis/ Union européenne Parallèlement aux négociations OMC, l’idée de la mise en place d’une zone de libre-échange entre les Etats-Unis et l’Union européenne vient d’accélérer fortement. Dans ce cadre, la zone de libre-échange entre les EU et l’UE prend un relief particulier. A la fin du de mai 2006, le Parlement européen a voté un rapport présenté par la sociale-démocrate Erika Mann (RFA). Il s’agit du rapport sur les relations économiques transatlantiques Etats-Unis/ Union européenne. Ce rapport appelle la mise en place "d’un marché transatlantique sans barrière d’ici 2015". Le Comité du Commerce international au Parlement européen avait déjà approuvé ce rapport à une large majorité, avec l’appui de ses membres sociaux-démocrates. Concrètement, le rapport recommande que d’ici juin 2006 un sommet EU-UE trouve un accord pour relancer le Nouveau Calendrier Transatlantique (NCT) de 1995 et le Partenariat Economique Transatlantique (PET) de 1998, afin de parvenir à la mise en place d’une zone de libre échange d’ici 2015, qui en serait l’aboutissement. Le rapport de Mme Mann dénonce les réglementations prises par les Etats dans le cadre de l’exercice de leurs missions de régulation : celles-ci seraient devenues les obstacles les plus importants au commerce et à l’investissement entre ces 2 partenaires. Le rapport insiste particulièrement sur la prolifération des régulations d’Etats, l’utilisation de "standards techniques" non internationaux comme base de ces régulations, et des procédures d’autorisations et/ou de qualifications trop lourdes. Par exemple, cet accord, s’il se concrétise suivant les voeux du Parlement européen (ce qui n’est pas fait) poserait la question de sa compatibilité avec l’interdiction européenne des hormones pour bovins et dans le lait, ainsi que les réglementations interdisant les OGM. Une zone de libre-échange renforcerait la pénétration en Europe du modèle agro-industriel américain, particulièrement pour la production animale, puisqu’un certain nombre de régulations seraient désormais interdites : quid des labélisations, des obligations d’information du consommateurs, du soutien à certaines filières ? Par ailleurs, la mise en place d’une zone de libre-échange poserait des questions des régulations sociales autorisées : dans quelle mesure les obligations minimales sociales qui s’imposent encore aux entreprises (salaire minimum, temps de travail) ne seraient-elles pas ainsi attaquées ? Puisque aucune harmonisation social n’est faite (ou alors une harmonisation par le bas, par le biais de la directive Bolkestein nouvelle mouture), une zone de libre-échange mettant directement en concurrence des salariés, des entreprises, des systèmes sociaux aurait inévitablement un effet d’entraînement vers toujours moins de régulations sociales, environnementales, fiscales et de protection du consommateur. Le contre-modèle nord-américain serait étendu à l’Europe, au nom de l’investissement, du marché et de la compétitivité des entreprises transnationales. Pour l’instant, on n’en est qu’au stade des rapports, mais l’expérience montre qu’il faut réagir très en amont (voir les processus de décision des multiples directives de libéralisation européennes). Dans ce cadre, il ne serait pas inutile pour les Comités locaux de se préoccuper de cette perspective.

Les politiques de libéralisation de l’UE

Il ne saurait être question de faire le tour de toutes celles qui sont engagées par l’UE, initiées par les Etats et amplifiées par eux. Ouverture à la concurrence du service postal, de l’électricité, des transports : la liste est longue et se concrétise depuis plus de 10 ans. Dans le domaine social également, l’UE intervient (directive Bolkestein, récent livre vert sur le marché du travail qui entame un processus de décision législative et qui porte en la matière le bréviaire libéral), ainsi que, indirectement sur la question des services publics. Ainsi, dans la directive Bolkestein, la question des services publics demeure problématique (distinction est faite entre les SIEG (services économiques d’intérêt général) et les SIG (services d’intérêt général) ; la question sociale est loin d’être réglée, la capacité des Etats à agir est sérieusement rognée ; le principe du pays d’origine est supprimé, mais la jurisprudence de la CJCE demeure — tout cela fait que, même si des avancées ont été obtenues grâce à la mobilisation et aux luttes, nous sommes loin du compte : ce texte renforce notamment le glissement vers un gouvernement des juges, en l’occurrence la CJCE, qui a une jurisprudence largement libérale. La capacité d’intervention des pouvoirs publics dans de nombreux domaines sera drastiquement réduite rendant par la même très difficile, voire impossible leur capacité à faire respecter les droits sociaux. En somme, c’est la logique libre-échangiste qui domine ce texte, et qui va provoquer de nombreuses dérégulations La logique surplombante de l’UE s’inscrit dans l’agenda de Lisbonne qui veut faire de l’Europe la "zone la plus compétitive du monde à l’horizon 2010". Cette logique s’exprime aussi dans un texte stratégique de la Commission, daté du 4 octobre 2006 sur la "compétitivité externe de l’Union, véritable feuille de route endossée par le Conseil le 13 novembre de la même année.

Conclusion

Le blocage des négociations à l’OMC devrait être l’occasion de repenser réellement la régulation du commerce international. Celle promue par l’OMC jusqu’ici a montré ses limites : basée sur le libre-échange, elle n’a pas permis de dégager un accord entre des pays de nature différente et qui ne consentiront pas à se plier à une idéologie qui n’aura pas su convaincre. Le commerce international doit être subordonné à des règles et ne doit pas primer sur des droits plus fondamentaux (économiques, sociaux et culturels). Au minimum, la hiérarchie des normes internationales doit être rétablie, de sorte que celles du commerce international ne priment pas de fait sur toutes les autres. La question de la coopération doit être posée, et devrait certainement se substituer au dogme du libre-échange qui n’a jamais démontré qu’il était l’alpha et l’oméga du développement. Quoiqu’il en soit, les politiques commerciales, qu’elles soient nationales ou multilatérales, doivent être élaborées et débattues de façon démocratique et transparente, associant les Parlements nationaux, mais aussi les autorités locales et les acteurs de la société civile. Ce moment de latence, ouvert par l’échec de l’OMC, échec qui doit s’analyser non comme celui d’une institution seule mais comme celui d’un système, donne des perspectives de réflexion et d’action attendue depuis des années. Les échéances électorales majeures qui vont avoir lieu en France devraient pouvoir s’en saisir. Nous pouvons par exemple continuer de promouvoir l’idée du rétablissement de la hiérarchie des normes internationales, et de l’interdiction d’accords régionaux dépassant les normes établies dans les accords multilatéraux. Il ne faut pas attendre que cette prise de conscience politique se fasse naturellement. Il faut des mobilisations et des campagnes. Aujourd’hui (mars 2007), les grands acteurs de l’OMC (les membres du Quad — EU, UE, Brésil, Inde ; ainsi que le DG Pascal Lamy) font feu de tout bois pour relancer les négociations. En effet, la procédure dite du Fast-Track aux Etats-Unis arrive à échéance en juillet de cette année. Le Congrès a, par cette procédure, délégué à l’administration américaine le pouvoir de négocier des accords de libre-échange qu’il ne pourra ensuite qu’accepter ou refuser en bloc. Cette délégation prenant fin bientôt, chacun mesure à l’OMC la "nécessité" de conclure au plus tôt, avant une "paralysie" du gouvernement américain en la matière. Evidemment, il y a beaucoup de dramaturgie dans tout ceci : sous certaines conditions, la délégation de pouvoir pourra être poursuivie, mais, nous assistons ces derniers temps à une reprise d’activité très nette de l’OMC qui doit renforcer encore notre détermination.

Frédéric Viale